Miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Bærekraft og miljø er sentrale og tidsaktuelle hensyn. Rettslig sett har disse hensynene likevel hatt en mer begrenset rolle. Et rettsområde hvor miljø stadig har fått større betydning, er imidlertid innen offentlige anskaffelser. Etter anskaffelsesregelverket skal innkjøp gjennomføres slik at de bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger. Dette var noe av bakgrunnen for at Mildrid valgte miljøhensyn i offentlige anskaffelser som tema for sin masteroppgave, som hun med veiledning fra Silje har jobbet med det siste halvåret. Vi gir en innføring i de sentrale deler av oppgaven under.

Hvorfor er miljøhensyn viktig ved offentlige anskaffelser? 

Offentlig sektor kjøper årlig varer og tjenester for en stor andel av fellesskapets midler. I 2017 utgjorde beløpet ca. 523 milliarder kroner, tilsvarende over 16 prosent av BNP det året. Hvordan det offentlige kjøper inn varer og tjenester, og hvilke krav som stilles i anskaffelsesprosessen er derfor av stor betydning. For eksempel stod offentlige anskaffelser i perioden 2008 til 2013 for 14 % av Norges klimafotavtrykk. Blant annet basert på dette, er det bred politisk enighet om at offentlige anskaffelser skal være et verktøy i kampen mot klimautfordringene. Lovgiver har derfor valgt å åpne for å vektlegge miljøhensyn i offentlige anskaffelser i større grad enn tidligere. 

Hva sier regelverket? 

Miljøhensyn har lenge vært anerkjent som et legitimt hensyn i anskaffelsesretten. Oppdragsgivers miljøkrav og/eller miljøkriterier må imidlertid tilpasses regelverkets øvrige begrensinger. Et sentralt spørsmål er derfor hva som ligger i disse begrensinger, samt om oppdragsgiver er pålagt plikter i relasjon til bruk av miljøkrav. 

Ved vedtakelsen av gjeldende anskaffelseslov med tilhørende forskrifter, var målet i hovedsak forenkling. Det var uenighet om hvorvidt regulering av miljøkrav i lov og forskrift om offentlige anskaffelser bidro til dette. Departementet landet på å beholde en bestemmelse om miljøkrav, da dette var med på å tydeliggjøre anskaffelsesrettens rolle som virkemiddel i kampen mot klimautfordringene. 

Som et resultat er miljøhensyn fremhevet eksplisitt flere steder i regelverket. Adgangen til å stille miljøkrav er regulert både generelt og spesielt. I anskaffelsesloven § 5 er det inntatt en generell bestemmelse om ikke-anskaffelsesfaglige hensyn, herunder miljøhensyn. Bestemmelsen pålegger oppdragsgiver å innrette sin anskaffelsespraksis slik at den «bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant». Dette innebærer at oppdragsgiver må vurdere hvilke anskaffelser som utgjør en miljøbelastning, samt utforme rutiner for å følge opp disse anskaffelsene. 

I lovens forskrifter er det vedtatt en generell miljøbestemmelse. Denne finnes i anskaffelsesforskriften § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9, samt konsesjonskontraktforskriften § 7-6, og pålegger oppdragsgiver å «legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser». 

Hva er oppdragsgivers handlingsrom? 

Dagens anskaffelsesregelverk gir således oppdragsgiver en relativt vid adgang til å ivareta hensynet til miljø gjennom sine anskaffelser. Regelverket pålegger også oppdragsgiver plikter i relasjon til bruk av miljøkrav. De plikter som kan utledes av regelverket, foreligger imidlertid i et begrenset antall tilfeller: - Når oppdragsgiver klart kan oppnå en miljøgevinst, uten ulemper for konkurransen, men likevel har valgt å ikke stille miljøkrav. 

Oppdragsgiver er imidlertid i disse tilfeller kun pålagt å stille miljøkrav. Hvordan dette konkret gjennomføres, er overlatt til oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Det kan likevel foreligge brudd på regelverket, dersom oppdragsgiver avstår fra å stille miljøkrav ved anskaffelse av et produkt som har potensiale til høye utslipp ved produksjon. Et eksempel kan være ved innkjøp av arbeidstøy, hvor variasjonen i utslipp er stor for forskjellige typer tekstiler. 

En spesialregulering finnes videre i forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til veitransport. Her pålegges oppdragsgiver en plikt å stille minimumskrav til utslipp fra kjøretøy, når disse anskaffes til veitransport. 

Ut over disse avgrensede pliktene, er det flere forhold ved regelverket som innebærer begrensninger i oppdragsgivers adgang til å stille miljøkrav. For det første kan oppdragsgiver kun trekke inn hensynet til miljø gjennom krav og kriterier på den måten regelverket åpner for, eksempelvis gjennom tildelingskriterier som retter seg mot tilbudenes kvalitet. Videre begrenses adgangen ved at oppdragsgiver må sørge for at de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsipper er oppfylt. Det kan for eksempel være problematisk i relasjon til likebehandlingsprinsippet å stille et tildelingskriterium som belønner lokale tilbydere, selv om bakgrunnen er et ønske om lavere utslipp i forbindelse med transport. 

For tildelingskriterier vil også oppdragsgivers adgang begrenses av hvor stor vekt oppdragsgiver lovlig kan gi et miljørelatert tildelingskriterium. Regelverket krever her et økonomisk element, slik at oppdragsgiver ikke kan basere tildelingsevalueringen på miljørelaterte tildelingskriterier alene. Det er likevel greit å være oppmerksom på at det finnes eksempler fra praksis hvor miljøkriterier lovlig har vært vektet opptil 45 %. 

Oppsummering

Avslutningsvis er det viktig å ha med seg at bakgrunnen for begrensningene, er at miljøhensynet er langt fra det eneste hensynet som gjør seg gjeldende i anskaffelsesprosessen. Gjennom dagens regulering er likevel miljøhensynets rolle i offentlige anskaffelser tydeliggjort. Dette vil trolig skape mer bevissthet rundt miljøkonsekvensene av anskaffelser. Det offentlige kan da bruke sin innkjøpsmakt på en god måte, og gjennom det bidra til at Norge når målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. 

Problemstillinger i relasjon til dagens regelverk og oppdragsgivers adgang til å stille miljøkrav, har ennå ikke dukket opp i norsk rettspraksis. De nærmere presiseringer av reglenes innhold har derfor et utviklingspotensial. Det er trolig at det fremover vil dukke opp flere saker i relasjon til offentlige anskaffelser og miljøhensyn. 

ADVISO bistår med rådgivning innenfor offentlige anskaffelser, både generelt og i relasjon til problemstillinger knyttet til miljøhensyn.